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浅议行政公益诉讼

  发布时间:2012-11-12 16:32:32


    行政公益诉讼是指出于维护公共利益的需要,在公共利益受到行政主体违法的作为或不作为的侵害时,与其有法律上的利益的公民、组织提起的行政诉讼。它运用司法手段保护国家和社会公共利益,规范行政执法,从而维护法律的严肃性和权威性。

    一、行政公益诉讼概述

    宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”人民把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使,当国家利益和社会公众利益受到侵害时,公民的个体权益也同时受到了损害,公民应当有权依法行使诉讼请求权,保护社会公众利益,实现对自身权益的合法维护。行政公益诉讼可以使人民参加国家事务管理与监督的法律权利得到实现。行政公益诉讼是保护环境公益、保护资源公共利益、保护公共设施等公共财产利益以及保护社会弱势群体的合法利益的需要。如对有些行政首长出于追求政绩的需要,不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”,而对年久失修的桥梁、道路等不及时进行修缮维护,造成公共设施的严重损坏不服,市民可以提起公益诉讼。又如,当弱势群体中的某些公民个人还无法凭借自身力量保护其行政权益的时候,其它公民或组织通过行政公益诉讼及时保护他们的合法权益,就具有十分重要的现实意义。

    行政公益诉讼具有自身特点,行政公益诉讼以维护不特定多数人的利益为重要特征,即诉讼对象具有公益性;起诉主体不局限于具体合法权利直接受到不法侵害者,其他机关、团体、个人也可以以公众利益受到侵害为由提起诉讼,具有广泛性;诉请行政主体查处损害公益的行为,诉请撤销行政主体损害公益的行为,诉请行政主体履行其他维护公共利益的职责等,具有诉讼影响的前瞻性。

    二、行政公益诉讼不同于一般行政诉讼

    首先,原告主体资格不同。一般行政诉讼要求起诉人与案件有直接利害关系,是法律关系的当事人;而行政公益诉讼则不要求有直接的利害关系,不要求是法律关系的当事人。

    其次,对诉讼结果的承担不同。一般行政诉讼的结果是由当事人来承担的;行政公益诉讼的原告有可能不承担诉讼的结果。

    再次,诉讼目的不同。一般行政诉讼是以自己的利益为诉讼目的;而行政公益诉讼则是为了国家或者社会的公众利益。

    另外,诉讼中的权力不同。一般行政诉讼中原告可以相应处分自己的诉讼权利;行政公益诉讼中的原告不能处分诉讼权利。

    三、我国目前行政公益诉讼的现状

    国外有关行政公益诉讼制度有如下发展趋势,一是对原告起诉资格不断放宽,由遵循法定权利标准和“直接利害关系”原则过渡到法律上的利益原则。二是司法受案范围的不断拓宽。三是民众的法治意识普遍提高。民众法治意识的增强,带来了全社会良好的法治氛围,公共权力机关和社会团体也会注意到违法行为必将受到更广泛的监督制约而慎重行事,从而推动国家的法治进程。我国目前行政公益诉讼制度刚刚起步,表现为:

    1、行政公益诉讼的客体应属“法律、法规规定可以起诉的其他案件”。随着控权意识和公民权利保障意识的不断加强,所有行政主体行使职权的行为,除了法律明确规定不可诉的以外,只要侵害了公民个人的合法权益,一般都应该可以被依法起诉。行政公益诉讼将把侵害公共利益的行为纳入司法审查的范围,只要法律不明文排除,所有侵害合法权益的不法行政行为都有被司法审查的可能性。我国目前行政审判的范围逐渐加大,尤其是在《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的解释》出台之后,对一些行政职权在尝试进行司法审查。

    2、被诉行政行为违法,并侵害了公共利益或有侵害之危险。首先,公共利益的侵害主体可分为两类:一类是行政主体,此种情况下行政主体的侵害行为一般表现为作为。物价局非法提高某种商品物价的行为,直接侵害主体是物价局。另一类是非行政主体,包括自然人、法人和其他组织。某企业排放超标污水,环保局置之不理,致大片农田受损,地下水变质。公益的直接侵害主体是污染企业,但该企业的侵害行为却以环保局的非法批准行为或不履行监督职责为前提。这里的行政主体是公益侵害行为的间接主体,其不法行为表现为作为和不作为两种形式。其次,违法包括违反实体法和程序法。实体法指广义的法律,包括宪法、法律、法规、规章、自治条例、单行条例以及其他各类规范性文件。“程序的违法”是指行政主体实施行政行为的程序违反了行政程序法或特定法律关于特定行政行为的程序规定。行政程序的合法性审查是保证行政公正、公平的重要手段。再次,行政公益诉讼的原告只要认为公共利益受到或将要受到行政主体行政行为的侵害即可提起诉讼,而至于公众利益实际上是否受到侵害或有侵害之危险,则由法院通过审理判定。我国目前行政诉讼以行政行为实际侵犯了利益为司法审查的条件。

    3、不以起诉人与被诉行政行为有直接利害关系为要件。公民为维护公益,可以就虽与自己权利无关但有法律上利益的事项,对行政主体的行为提起诉讼。根据“诉的利益”理论,原告起诉只能就与自己权利或法律上利益有直接关系为限。在现实中,仅仅依靠直接利害关系人来解决社会所面临的利益保护是不充分的,特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下,与行政行为有直接利害关系的人往往是行政行为的受益者。如某违章建筑经主管行政机关批准后的兴建,直接利害关系人系违章建筑的所有人,他是该行政行为的受益者,受益者对致使其受益的行政行为起诉的可能性不存在。而且,在某一特定问题上,有直接利害关系的人并不一定代表全社会的利益。所以,为了维护社会公益,支持无力主张权利的弱者提起诉讼,应允许与自己无直接法律利害关系的公民,可就违法行政行为提起诉讼。我国目前对起诉人的要求是具有直接利害关系。最高人民法院关于贯彻执行若干问题的解释》第十二条就限定了原告是与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织。但为了尝试行政公益诉讼,对这种“法律上的利害关系”不断尝试扩大范围。如著名的南京紫金山观景台案,原告就是以“观景台”破坏了其欣赏自然风景带来的心理上的愉悦,且自己购买了中山陵园风景区年票为由,证明自己具有法律上的利害关系。从而实现了提起公益诉讼的目的。我市也有孔繁新诉哈尔滨市物价局有线电视收费审批行为一案,孔繁新虽然是以“物价局审批行为侵犯了其合法权益”为由起诉,但其诉讼目的是为了维护所有哈尔滨市有线电视用户的合法利益,故也是一个典型的行政公益诉讼案例。

    随着我国法制建设的不断完善,相信在不久的将来,公益诉讼定将会得到充分的肯定和发展。

    (作者单位:市法院行政庭)

责任编辑:刘仲伟    


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